В Азербайджане готовится очередное изменение бюджетной политики, которое на первый взгляд выглядит как важный шаг к финансовой самостоятельности регионов. Согласно проекту государственного бюджета на 2027 год, ни одному из 67 городов и районов страны не предусмотрено выделение дотаций на покрытие местных расходов. Предполагается, что административно-территориальные единицы смогут самостоятельно обеспечивать эти расходы за счет доходов, учитываемых по их территориям. В официальной бюджетной логике это выглядит как переход к самообеспечению. Однако за этой формулировкой остается вопрос: действительно ли районы становятся экономически самостоятельными или речь идет лишь об изменении механизма бюджетного распределения?

На это противоречие обратил внимание экономист Натик Джафарли. Он ставит под сомнение не саму идею повышения финансовой самостоятельности регионов, а то, как она реализуется. По его словам, в стране сохраняется централизованная система налогов, штрафов, лицензирования и государственных пошлин. Местные исполнительные структуры не обладают полноценными инструментами для самостоятельного формирования доходной базы. Поэтому возникает закономерный вопрос: каким образом район должен содержать себя сам, если ключевые механизмы получения доходов находятся в ведении центральных государственных органов?

Цифры проекта бюджета на 2027 год помогают понять суть происходящего. Совокупные доходы, прогнозируемые по 67 городам и районам, составляют 18 млрд 430 млн манатов. Местные расходы предусмотрены на уровне 735 млн 575 тыс. манатов. Разница — 17 млрд 694 млн 425 тыс. манатов — должна быть отнесена к централизованным доходам государственного бюджета. Иными словами, территории формируют значительные налоговые поступления, но подавляющая их часть не остается в распоряжении местных структур. Речь идет не о том, что каждый район получает в свое распоряжение деньги, собранные на его территории, а о бюджетном учете доходов и расходов по административно-территориальному принципу.

Особенно наглядно это видно на примере Баку. В 2027 году доходы столицы прогнозируются на уровне 16 млрд 649 млн 450 тыс. манатов, тогда как местные расходы составят 326 млн 784 тыс. манатов. Более 16,32 млрд манатов разницы будут направлены в централизованный бюджет. У Сумгайыта прогнозируемые доходы составляют 288,3 млн манатов при местных расходах в 25,038 млн, у Гянджи — 152,35 млн при расходах в 28,909 млн манатов. Эти цифры показывают, что речь идет прежде всего о территориальном учете поступлений и финансировании определенного круга местных расходов, а не о передаче городам и районам полной финансовой самостоятельности.

Здесь важно разобраться в терминологии. Отсутствие дотаций не означает, что регион получает право самостоятельно распоряжаться всеми налогами, собранными на его территории. Это также не означает, что местные исполнительные власти могут устанавливать ставки НДС, налога на прибыль или подоходного налога, вводить новые обязательные платежи либо самостоятельно предоставлять налоговые льготы крупным инвесторам. Налоговая система страны остается централизованной, а основные параметры налогообложения определяются национальным законодательством. Следовательно, местная администрация не может по собственному усмотрению менять налоговые условия, чтобы привлекать в район новые предприятия и расширять налоговую базу.

Именно здесь проявляется главное институциональное противоречие реформы. От регионов ожидают способности покрывать местные расходы, но не предоставляют им полномочий, сопоставимых с реальной финансовой автономией. Получается модель, в которой доходы учитываются по месту их формирования, расходы ограничиваются утвержденными бюджетными параметрами, а ключевые решения по налоговой политике и распределению средств остаются на центральном уровне. В такой системе местные исполнительные структуры скорее исполняют утвержденные финансовые планы, чем самостоятельно управляют экономическим развитием своих территорий.

Есть и другая сторона вопроса, на которую обращает внимание Н.Джафарли. В каждом районе работают школы, медицинские учреждения, правоохранительные органы и другие бюджетные организации. Зарплаты многих категорий работников и значительная часть расходов на содержание государственных учреждений финансируются из централизованного бюджета. Крупные инфраструктурные проекты — строительство дорог, мостов, общественных зданий и инженерных коммуникаций — также не обязательно относятся к расходам, которые район покрывает из собственных средств. Поэтому утверждение о самофинансировании нужно рассматривать с учетом того, какие именно расходы включены в местный бюджет, а какие по-прежнему напрямую оплачиваются государством.

Иными словами, отсутствие дотаций на местные расходы не означает, что государство перестает финансировать развитие регионов. Оно означает, что, согласно бюджетному прогнозу, определенную часть расходов, закрепленных за местным уровнем, можно будет покрыть без отдельной дотационной строки. Но это значительно более узкое понятие, чем полноценная экономическая независимость районов. Сокращение потребности в дотациях нельзя приравнивать к передаче региональным властям реальных финансовых и управленческих полномочий.

Бюджетная таблица показывает и то, насколько различаются экономические возможности территорий. У Баку и Сумгайыта есть крупная промышленная, торговая и сервисная база, обеспечивающая значительные налоговые поступления. В аграрных и менее индустриализированных районах возможности формирования доходов совершенно иные. Например, в Гедабекском районе прогнозируемые доходы составляют 11,72 млн манатов, а местные расходы — 7,251 млн. В Лерикском районе соответствующие показатели составляют 7,3 млн и 5,431 млн манатов. В некоторых районах разница между прогнозируемыми поступлениями и расходами невелика. В Ходжавендском районе доходы и местные расходы в проекте указаны на одинаковом уровне — 2,529 млн манатов.

Поэтому применение одинакового принципа бюджетного планирования к территориям с разной экономической структурой требует особого внимания. Регион, где работают крупные предприятия, располагает более широкими возможностями для формирования налоговых поступлений, чем район, в котором основу экономики составляют сельское хозяйство, небольшая торговля и бюджетная занятость. Если не учитывать эти различия, формальное отсутствие дотаций может создать впечатление одинаковой финансовой устойчивости там, где экономические условия совершенно неодинаковы.

Вместе с тем проект бюджета предусматривает механизм поддержки. Согласно его статье 10, если доходов города или района не хватит для покрытия предусмотренных местных расходов, соответствующий орган может выделить из государственного бюджета средства в размере не более 10% этих расходов. Следовательно, речь не идет о полном отказе государства от финансовой поддержки территорий. Однако этот механизм ограничен, а его эффективность будет зависеть от того, насколько реалистично рассчитаны доходы и насколько гибко государство сможет реагировать на непредвиденные обстоятельства.

Отдельного внимания заслуживает положение муниципалитетов. Согласно Конституции Азербайджана, муниципалитеты вправе устанавливать местные налоги и сборы в рамках законодательства, утверждать собственные бюджеты, распоряжаться муниципальной собственностью и реализовывать программы местного экономического развития. При этом муниципалитеты и местные исполнительные власти — разные институты. Муниципалитеты являются выборными органами местного самоуправления, тогда как исполнительные структуры входят в систему государственной власти. Поэтому предусмотренные бюджетом доходы города или района нельзя автоматически считать собственными доходами муниципалитета. Более того, наличие у муниципалитетов отдельных налоговых полномочий еще не означает, что у них есть достаточная финансовая база для решения масштабных задач местного развития.

Если государство действительно намерено развивать экономическую самостоятельность регионов, обсуждать нужно не только дотации, но и полномочия. Необходимы более широкие возможности для формирования местных бюджетов, развитие муниципальной собственности, расширение экономической базы территорий, прозрачные механизмы распределения налоговых поступлений и реальные стимулы для привлечения инвестиций. Это не обязательно означает передачу районам права произвольно устанавливать общегосударственные налоги. Однако местным органам нужны понятные и закрепленные законом инструменты, которые позволят влиять на развитие предпринимательства, инфраструктуры и занятости.

Нельзя забывать и о главной практической цели любой реформы — улучшении жизни населения. Для жителей регионов важны не формулировки бюджетных документов, а состояние дорог, качество коммунальных услуг, доступность медицинской помощи, наличие рабочих мест и перспективы для молодежи. Если район формально считается самообеспеченным, но его жители продолжают уезжать в Баку в поисках работы, а местная экономика не получает новых импульсов, одна лишь отмена дотационной строки не может считаться полноценным результатом региональной политики.

Правительству и Министерству финансов в этой связи необходимо дать подробные разъяснения. Какие именно доходы учитываются за каждым городом и районом? Какие расходы относятся к местным? Какая часть налоговых поступлений остается на территории и кто принимает решения о ее использовании? Какие гарантии предусмотрены для районов с ограниченной доходной базой? И главное — какими полномочиями наделяются местные структуры, чтобы не просто исполнять утвержденный бюджет, а развивать экономику своих территорий?

Вопросы Натика Джафарли затрагивают не только техническую сторону бюджетного планирования, но и саму модель управления регионами. Сокращение числа дотационных территорий может быть положительным показателем бюджетной дисциплины, если оно сопровождается ростом экономической активности, расширением налоговой базы и повышением эффективности расходов. Но если за этим стоит лишь новый способ распределения централизованно собираемых доходов, говорить о полноценной финансовой самостоятельности преждевременно.

Азербайджану необходимы сильные регионы, способные создавать рабочие места, привлекать инвестиции, развивать производство и обеспечивать населению достойные условия жизни. Но сильные регионы не возникают только потому, что в бюджетной таблице исчезает строка о дотациях. Для этого нужны экономические возможности, управленческие полномочия и ответственность за результат. Пока же главным остается вопрос, который экономист сформулировал предельно точно: как районы должны содержать себя сами, если основные финансовые рычаги по-прежнему находятся в центре?

З.РАСУЛЗАДЕ